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養老金改革趨明朗:個人繳費只記賬不做實
2017-07-06


自從28年前基本養老保險制度開始嘗試引入個人賬戶以后,關于個人賬戶的爭議從來就沒有停止過。

這些年來,個人賬戶“存”還是“廢”、“做大”還是“做小”、“做實”還是“做空”的爭議并未因中央文件的屢次拍板定案而消弭。相反,種種分歧仍或明或暗地存在于理論和實踐層面中。

2013年11月的十八屆三中全會將“做實個人賬戶試點”改為“完善個人賬戶”后,業內在完善個人賬戶的路徑上產生了巨大的分歧,爭議的核心是個人賬戶是否要轉為名義賬戶以及是否需要擴大個人賬戶。

第一財經記者從多位業內人士處了解到,經過兩年多的激烈爭議之后,個人賬戶的改革路徑逐步明朗:個人賬戶不再做實,將8%的個人賬戶作為個人權益記錄的方向正在贏得更多共識。但業內人士預計,完善個人賬戶的方案要待十九大之后才能確定。

養老金改革趨明朗:個人繳費只記賬不做實

專家認為,與社會統籌不同,個人賬戶上的負債是硬約束的,未來不可能通過計算公式的調整減少養老金的支出,這意味著屆時在職一代的負擔會更重

個人賬戶命運多舛

中國經濟改革研究基金會理事長宋曉梧自上世紀80年代起長期直接參與我國社會保障制度設計和改革進程。他在近日舉行的養老保險個人賬戶專題研討會上說,從1989年深圳市和海南省試點在基本養老保險中引入個人賬戶開始,關于個人賬戶的爭議已經進行了四輪。

1993年中共十四屆三中全會之前的第一輪爭議核心是是否引入個人賬戶。第二輪爭議高潮發生在1996~1997年,核心是關于個人賬戶的大小之爭。雖然國務院決定實行統賬結合的制度,但同時推薦了兩套方案,一套是體改委的大賬戶小統籌,一套是勞動部的大統籌小賬戶。

統賬結合的方案在實施中出現了多樣化,個人賬戶的規模不統一,從最低4%到最高17%,給養老金制度改革帶來了很多矛盾。宋曉梧說,當時湖北省的職工反映,同在武漢市,但要從省屬企業向武漢市屬企業調動都沒辦法,因為個人賬戶規模不一樣。

2000年是個人賬戶爭議的第三次高潮。從當年研討會的情況來看,反對個人賬戶的觀點明顯不占上風,大部分機構和學者都贊成繼續堅持“統賬結合”的制度模式。

國務院最后決定維持統賬結合的制度,但個人賬戶要做小、做實。2001年開始,遼寧、吉林、黑龍江相繼啟動做實試點,但在做實個人賬戶的過程中遇到了前所未有的困難。到2008年做實個人賬戶的試點已經擴大到了13個省份,其中一些省份還與全國社保基金理事會簽訂了委托運營協議,但此后再也沒有省份愿意加入。

據了解,到2010年,中央財政對最早做實賬戶的遼寧省的做實試點補貼處于暫時中止狀態,并特批遼寧省向已經做實的個人賬戶基金借支發放養老金,這意味著遼寧做實個人賬戶的試點幾近失敗。

養老金改革趨明朗:個人繳費只記賬不做實

中國人民大學公共管理學院教授李珍表示,2010年頒布的《社會保險法》只明確了統賬結合的制度模式,但回避個人賬戶做實問題,至此,做實個人賬戶在政策上開始動搖。

個人賬戶不擴大

“做實”個人賬戶試點在現實中遇到的困境是,由于地區發展嚴重失衡,欠發達地區的個人賬戶很難做實,并且由于投資效率低下,沿海發達地區雖然可以做實,但是不愿意做實。

做實個人賬戶試點難以為繼,將個人賬戶的改革再一次推向了十字路口,在十八屆三中全會的公報中,完善個人賬戶取代了以往的做實個人賬戶。個人賬戶的爭議也迎來了第四次高潮。此次爭議的焦點是,是否實行名義賬戶、是否擴大個人賬戶比例。

這場爭論從2014年末開始,時任財政部部長的樓繼偉認為,做實個人賬戶已經無法持續,名義個人賬戶(NDC)是下一步完善養老保險個人賬戶可選擇的模式,他支持擴大個人賬戶的改革方案。

知情人士表示,財政部曾對于28%、16%、8%的名義個人賬戶均做過測算,擴大個人賬戶的目的是提高養老保險制度激勵機制,增加制度的可持續性。

包括宋曉梧在內的一批社保界學者、官員則反對擴大個人賬戶,尤其是反對沒有任何社會共濟性的零統籌“全賬戶”。

宋曉梧認為,在我國一次分配差距已經過大的情況下,完善職工基本養老保險制度,堅持公平、共濟性的原則不能偏離,堅持縮小而非擴大初次分配差距的方向不能偏離。

中國社會保障學會會長鄭功成在上述研討會上表示,在多層次制度體系中,公共養老金必須由政府參與并扮演信用擔保人角色,切實提供穩定的安全預期,讓人民始終對其充滿信賴;所謂多繳多得激勵機制,因與公共養老金制度追求的社會公平存在價值沖突,應當淡化。

中國人民大學財金學院教授朱青認為,建立個人賬戶制度的初衷有兩個,一個是引入個人繳費,另一個是積累養老保險基金,提高儲蓄率推動經濟增長。

他表示,擴大個人賬戶的倡議者參考住房公積金是不合適的,因為住房公積金是短期可以受益的制度項目,而基本養老保險制度是長期的制度,參保者至少要在35年后才能享受待遇,住房公積金和基本養老保險兩者是具有不同屬性的,不能簡單借鑒,所以不建議擴大個人賬戶的繳費規模。

知情人士表示,中央高層采納了堅持養老保險公平共濟性的建議,“多繳多得”最近這一兩年間也淡出了中央文件。

雖然擴大個人賬戶不是未來的改革方向,但名義賬戶卻成為解決當前個人賬戶空賬的一劑良藥。

名義賬戶制度的學名為“名義繳費確定型”,其本質有兩點:在融資方式上實行現收現付制,在給付方式上采取繳費確定型。簡而言之,就是以后個人賬戶中沒有真實資金,而是對個人繳費進行記賬,把繳費和收益都計入賬戶,作為未來發放的依據。

宋曉梧表示,目前優選方案仍是保持現有統賬結合制度不變,但基于做實個人賬戶現實困難,把現在職工繳納的8%個人賬戶改為名義賬戶將達到平穩過渡的效果,并保證制度的社會共濟性。

名義賬戶意味著,未來養老保險個人賬戶將不再做實而只是作為個人參保繳費的權益記錄,養老保險基金名副其實地回歸現收現付制。

個人賬戶走向名義賬戶是一個向現實妥協的結果。名義賬戶雖然可以將空賬合法化,能夠在一定程度上緩解財政負擔,但卻無法從根本上解決個人賬戶私有性質與社會統籌共濟性之間的矛盾。

宋曉梧表示,他一直反對在基本養老保險制度引入個人賬戶,多年來在個人賬戶改革實踐中堅持做實做小的原則,此次建議對8%個人賬戶實行名義賬戶制度,是考慮到維護制度的穩定性和連續性所做的妥協。他說,如果個人賬戶能夠縮小到5%,那么基本養老保險制度共濟性的效果會更好。

養老金改革趨明朗:個人繳費只記賬不做實

養老保險回歸現收現付制?

1966年,美國著名學者亨利·艾倫在《社會保險悖論》這篇論文中提出著名的“艾倫條件”(Aaron Condition)。他說,如果人均工資增長率和人口增長率之和超過利率,那么引入現收現付的社會養老保險基金就可改善每個人的福利現狀。

朱青認為,我國的實際國情是滿足艾倫條件的,即我國的實際工資增長率和人口增長率之和是遠高于實際收益率的,所以我國建立現收現付制度是更有效率的做法,沒有必要建立基金制。

中國社會科學院人口與勞動經濟研究所助理研究員王新梅長期緊盯養老保險個人賬戶,她在研究了智利、新加坡以及許多發達國家的積累制養老金發展歷程后提出,世界銀行推行的公共養老金的私有化改革是基于錯誤的假設之上的。

王新梅說,在過去20多年的全球性養老金改革中,世界銀行等國際金融機構提出的積累制可以應對人口結構老齡化的觀點,無論在理論上還是在實踐中,都全面地被所有發達國家所拒絕。

中國人民大學中國社會保障研究中心副教授楊俊認為,從1981年啟動的智利個人賬戶改革養老金待遇水平較低,已經引起參保者的強烈反對;個人賬戶制度的激勵功能實際非常有限,很多人都是只維持最低需要的繳費年限,還有許多人逃離了這一制度。

中國社科院學部委員周弘則認為,目前有些關于個人賬戶的討論混淆了國家和市場。通常情況下,公共養老金也分為兩層,一是體現公平的基礎養老金,二是體現收入差別的補充養老金,有點像我國的個人賬戶,兩者都是現收現付的,投資部分很少。真正的個人賬戶是市場行為。

從統賬結合走向統賬分離

鄭功成表示,20多年的時間證明,我國養老保險制度改革的一大失誤是在缺乏理性論證的條件下,簡單地將完全私有化的個人賬戶引入了基本養老保險制度,不僅損害了養老保險制度應有的公共性與穩定性,也造成了一系列的不良后遺癥。

李珍從制度建立伊始就反對在基本養老保險中引入個人賬戶。她認為,城鎮職工基本養老保險混入社會保險在理論上的困境是個人賬戶是私有財產,不具保險性質,將它嵌入社會保險之中在學理上不通。

李珍對第一財經記者表示,正是因為在“統賬結合”制度中共有私有產權混合,所以實踐中沒有人是由于個人賬戶制度的設計而愿意努力工作且積極參保多繳費,個人賬戶的激勵假想理論并沒有實現。

“當年想要通過統賬結合來實現基本養老保險制度,既要有公平性又要有激勵性的美好愿望,在實踐中證明是難以完成的,最后的結果是統賬結合變成了一筆‘混賬’。”宋曉梧說。

養老金改革趨明朗:個人繳費只記賬不做實

鄭功成認為,簡單地將完全私有化的個人賬戶引入了基本養老保險制度,不僅弱化了公共養老金的互助共濟功能,也直接損害了這個制度的可靠性、可持續性,還造成了基本養老保險制度的地區分割,并使完全個人賬戶化的企業年金、商業養老保險沒法得到健康發展。

李珍認為,實行名義賬戶意味著對個人賬戶進行“做空”,空賬邁不過的一個坎是如何計息。

名義賬戶和銀行賬戶的根本不同在于,儲戶是真金白銀拿給銀行,銀行實現投資收益之后給儲蓄利息,而名義賬戶中是沒有錢的,個人交的錢已經拿出給退休人員發養老金了。

“計息低則賬戶持有人受損,計息高則下一代受損。”李珍說,改革之后,如果還像以前一樣按一年期銀行利率計息的話,參保人是受損的,并且個人賬戶養老金水平低下;而如果計入較高利息,那么很快會積累大量的負債。

李珍認為,與社會統籌不同,個人賬戶上的負債是硬約束的,未來不可能通過計算公式的調整減少養老金的支出,這意味著屆時在職一代的負擔會更重,會拖累中國經濟的發展。

因此,李珍建議職工養老保險個人賬戶從社會養老保險中分離出來,讓參保人建立自愿性儲蓄養老制度,會減少因政府干預產生的扭曲。同時,個人賬戶的分離還需要其他參量改革來配合,否則制度的收支平衡就會出問題。

 

“如果改革之初只是將國家和企業包辦的養老保障改為社會養老保險制度,沒有引入個人賬戶,再在這個制度基礎上推進企業年金和商業養老保險的發展,那么我國的養老保險制度改革將會順利得多。”鄭功成說。

自十八屆三中全會提出完善個人賬戶之后,學界提出了多種完善個人賬戶的方案,諸多方案中,從統賬結合走向統賬分離被認為是一條根本解決之道,即將第一支柱中的個人賬戶與社會統籌分離,轉向第二或第三支柱,讓政府的歸政府,市場的歸市場。

然而,統賬分離需要對現行制度動“大手術”,尚難以成為完善個人賬戶的現實選項,養老保險改革仍然任重道遠。

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